推進新型城鎮化建設應加強對能源的集約利用

  1978 ～ 2012 年間，我國城鎮化速度明顯加快，城鎮化率從19. 72% 提高到52. 57%。與西方發達國家70% ～ 80% 的城鎮化率相比，雖有一定差距，但這已是我國工業化、城鎮化發展的巨大進步。而長期粗放的城鎮化發展模式暴露出許多問題，尤其是城市能源的供求失衡、結構失衡問題日益突出。城鎮化的快速發展直接或間接導致能源消費總量快速上升，1978 年我國能源消費總量按發電煤耗計算為57 144萬噸標準煤，到2012 年已增長至36. 2 億噸標準煤，年均增速達5. 5%。

 

  近年來，部分城市積累的能源問題集中顯現出來，不少城市都相繼出現拉閘限電、油氣供應不足等能源緊缺現象，在高能耗的同時也引發了碳排放和空氣嚴重污染等環境問題，這一方面使城鎮化發展的成本不斷提高，導致城鎮化的進一步發展受到制約，另一方面使我國城鎮化的終極意義受到挑戰，城鎮化的質量受到質疑。能源作為城市工業生產和居民生活的必需品，對一國城鎮化進程的影響至關重要。因此，理性分析我國過去城鎮化進程中能源利用存在的問題及其根源，進而在新型城鎮化建設的戰略目標下探索如何進行能源集約利用十分必要。

 

  一、我國城鎮化進程中存在的能源利用問題

 

  我國的城鎮化與世界其他國家相比，有很多特點: 一直強調外延式城鎮化發展，突出城鎮化的規模; 城鎮化的戰略重心主要是支持工業化水平提高，以促進工業發展為導向; 城鎮化發展規劃缺乏系統性和長遠性，尤其是忽視與能源利用規劃的配合和協調。這樣，直接或間接導致城鎮化進程中能源利用問題突出。

 

  ( 一) 忽視能源利用問題

 

  我國城鎮化發展理念是一直致力于外延建設，片面追求“做大做強”的沖動非常明顯，尤其是到20 世紀90 年代后期，在具備一定發展基礎后，部分城市盲目規劃發展藍圖，有近百個城市提出要建設國際化大都市的口號。能源作為城市建設和城市運行所必需的投入，長期外延擴張直接導致能源消費膨脹，能源利用的重點是強調無條件的供給保障，而非合理利用。［2］由此導致城鎮化發展中忽視對能源的合理利用，間接導致部分城市發展中能源問題集中爆發。城鎮化過程實際上是一個各方面系統綜合演進的動態過程，這一過程中需要有全局發展、長遠發展的理念作為基礎，政府引導與市場推進相互作用作為支撐。過去的城鎮化實際上一直是由政府主導完成的，市場機制的引入力度較小。政府主導下的城鎮化推進對能源利用問題缺乏成本效益的考量，決策的失誤和政策的變動也相應造成巨大的能源浪費。

 

  ( 二) 能源粗放消費

 

  城鎮化的初始推動力是工業化，同時城鎮化的發展又為工業化的推進提供支持，城鎮化與工業化相輔相成。改革開放為工業化的飛速發展創造了良好的制度環境，而城市規劃、基礎設施的建設甚至城市居民的生活模式都圍繞工業化的需要而展開。由于戰略重心是工業化，城鎮化過程中能源利用問題也必然是圍繞工業化需要來進行，尤其是很多城市在建設初期，大量的工業建設和生產直接導致能源粗放式消費，能源消費產生的碳排放問題日積月累，致使大氣污染日益嚴重。

 

  從城鎮居民能源消費角度而言，由于一切圍繞工業化建設的戰略思路，使民用能源利用的設施建設、管理制度和發展規劃等出現相對混亂無序現象，這也間接導致能源粗放式消費。

 

  ( 三) 城鎮化發展規劃與能源利用規劃脫節

 

  城鎮化的發展規劃是一個系統工程，能源利用規劃應是其中的主要部分。而在我國的城鎮化發展規劃中，尤其是“十二五”之前，較少體現國家能源戰略目標和要求，也較少將節能和減少城市用能污染等目標貫徹到城市規劃與城市設計之中。城市能源部門對能源利用的規劃一直局限于考慮能源供需兩大問題，較少把城市能源政策、城市能源利用模式、城市節能減排目標等納入規劃。

 

  除在城市總體規劃、專項規劃和分區規劃中有城市電力、煤氣、供熱等工程管網規劃外，對具體能源利用問題既缺乏目標管理，也缺乏過程控制。

 

  總體上，我國城市規劃中能源意識相對淡薄，城市規劃較少介入可持續發展能源戰略的制定與實施。能源利用規劃與整個城鎮化發展規劃無法實現內在融合，能源利用規劃主要是一個部門或一個行業的行為，而不是結合城鎮化發展規劃的綜合性、全局性的規劃，兩者長期處于錯位脫節狀態。這一問題的存在，直接導致我國城鎮化過程中對能源利用控制的無力和管理的無序，也是近年來城市能源消費中浪費現象以及引發的高污染、高排放問題的根源之一。

 

  二、新型城鎮化建設對能源集約利用提出更深層次的要求黨的十八大提出發展新型城鎮化的戰略目標，標志著我國城鎮化發展進入一個新的階段。

 

  新型城鎮化建設強調城鎮化與工業化、信息化與農業現代化良性互動，大中小城市和小城鎮合理布局與協調發展，形成以資源節約、環境友好、經濟高效、社會和諧、城鄉一體的城鎮化發展目標。

 

  新型城鎮化建設體現了科學的發展理念，遵循城鎮化發展規律; 強調協調的發展路徑，實現高效集約發展模式; 堅持以人為本的發展目標，不能把城鎮化本身作為目的，以促進人的發展和實現人民美好生活為終極目標。［4］從新型城鎮化的科學理念、發展路徑和目標看，都對我國新時期城鎮化發展中能源集約利用提出了更深層次訴求。

 

  ( 一) 科學的發展理念對能源集約利用的要求

 

  盡管從規模角度而言，我國城鎮化確實取得很大進步，但從質量角度而言，卻不容樂觀。我國人口多、能源短缺、環境污染嚴重等實際國情決定了城鎮化不可能長期維持粗放式的外延發展模式，而是既要發展規模又要重視質量，既要立足當下更要思考長遠。與發達國家相比，我國沒有城鎮化發展的國際能源支持和環境條件，必須基于有限的能源供給和較小的環境成本來完成大規模的城鎮化建設，原有的發展理念已不適應未來城市發展的需要。在城鎮化建設已初具規模的基礎上，新型城鎮化建設必須樹立更加科學的發展理念，不僅要擴大外延，更要注重城市內涵建設，實現能源從城市建設到城市運轉全過程的集約利用，從而最終克服城市能源利用上存在的矛盾。

 

  ( 二) 穩定協調的發展進程對能源集約利用的要求目前，我國工業化水平與發達國家相比還有很大差距，在未來很長一段時間內，工業化發展還不能懈怠，這就需要加強能源保障。同時，在國內常出現工業與民用之間用能沖突的情形下，城鎮化的建設要真正處理好二者的矛盾，也必須有效解決能源問題。新型城鎮化建設是要求實現一個更加良性的城鎮化發展過程，強調工業化與城鎮化發展互動，工業生產與居民生活同步改善。在我國目前國內能源供給有限、國際能源供給不穩定的前提下，從能源利用角度來尋求供求平衡的出路是必然的。這就對未來城鎮化過程中的能源利用提出更大挑戰，不僅要加強節能技術的研發、提高能源利用效率，還要改善能源利用結構，提升能源利用質量，更要改善能源利用模式，協調能源利用沖突，從而實現城市能源集約利用。

 

  ( 三) 以人為本的發展目標對能源集約利用的要求城市作為維持一個國家運轉的重要人群的活

 

  動區域，創造更加人性化的生存空間是城鎮化的終極發展目標。新型城鎮化過程中應堅持發展目標的人本性，始終把“人”而不是“物”作為工作的出發點和落腳點。［5］作為人在城市生存的各環節都必須依賴的要素，能源的利用不僅是城市的建設需要，加強其集約化利用更是旨在保障能源的高效利用，從而實現城市居民從工作到生活等諸多方面的安全穩定和便捷高效。如，能源消費產生碳排放和其他污染問題直接對城市人居環境造成巨大影響，破壞城市自然的生態平衡。能源集約利用正是降低碳排放、控制城市污染從而建設更加宜居的城市環境的需要。

 

  三、新型城鎮化建設中實現能源集約利用的制約因素新型城鎮化建設中實現能源集約利用的必要性已毋庸置疑，但要真正實現還需克服諸多因素的制約，所以這只能是一個持續漸進的過程。無論是前期發展中積累的問題，還是潛在的發展目標的沖突都是對能源能否集約利用的挑戰，而我國目前面臨的客觀能源條件能否支撐起能源集約利用措施的實施也還有很多的困難。

 

  ( 一) 過去發展中積累的問題形成一定制約

 

  要在高能耗、高排放的發展模式下有效施行能源的集約利用，不得不面對的首要問題是傳統觀念的制約。而且外延式發展相對內涵式建設具有周期短、見效快的特點，難免使部分政策延續下去。過去已有的各類硬件設施的建設，包括能源設施、交通設施及城市配套等都已成為既定的客觀事實，無論是對其改造，還是后續新建都需要不小的投入，要實行能源集約利用的措施不得不面對這一問題成本引發的障礙。

 

  ( 二) 發展目標如何協調將形成制約

 

  能源消費總量控制和碳排放控制的戰略目標雖然在近年已受到重視，但保持經濟持續增長的根本目標始終還是當前我國政策的落腳點。我國目前面臨很多影響經濟穩定增長的不可測因素，而能源的集約利用將直接對現有的很多高能耗產業產生影響。現階段，這些產業往往都是很多城市的支柱產業，是我國經濟增長的中堅力量，調整這些產業的發展來實現能源集約利用，實際是要求政策在維持經濟增長和能源節約間做出權衡，我國要貫徹新型城鎮化理念，并實現能源集約利用，協調好發展目標是首要考慮的難點。

 

  ( 三) 客觀能源條件支撐形成的制約

 

  客觀能源條件包括區域的能源稟賦條件、能源傳輸的技術條件、能源利用的技術條件等，這些條件決定在城鎮化建設中能否很好地來實現能源集約利用。如，要實現對太陽能、風能等新能源的利用，減少對煤炭等傳統化石能源的依賴，降低能源消耗引發的碳排放等問題，上述客觀能源條件都是能否最終實現規劃的基本支撐。當前我國能源分布不均衡，各地各城市的能源稟賦差異較大，能源傳輸和利用中的技術瓶頸很多，這些都是未來實現能源集約利用的制約。

 

  四、新型城鎮化進程中加強能源集約利用的對策新型城鎮化建設是新時期我國經濟發展和社會進步的必然之路，實現城鎮化進程中能源集約利用具有戰略意義。

 

  ( 一) 堅持新型城鎮化理念，將能源集約利用提升到戰略高度發展理念決定了發展模式的選擇，發展理念同樣決定了發展道路的科學與否。因此，應將新型城鎮化建設的理念灌輸到城鎮化建設的決策者、實施者和城鎮化建設成果的享用者的頭腦中，才能使政策的出臺、制度的執行和城市的運轉真正體現出能源集約的思想。能源的利用涉及城鎮化建設的各環節，應徹底改變長期以來能源為城鎮化發展無條件提供支持的習慣思維，在能源利用上強化市場化機制和成本效益約束，以提高能源利用效率。只有從戰略高度上重視能源的利用問題，才能保障新型發展模式的推廣。

 

  ( 二) 調整城鎮化規劃思路，將能源規劃與城市規劃有機融合傳統的城市規劃是將能源利用環節作為城市整體規劃的輔助環節，基本沒有將能源規劃提升到與城市發展規劃同級別的地位。城市能源政策與城市產業政策、城市環境政策、城市財政政策、城市交通政策、城市社會公正與環境公平、城市規劃政策及城市設計政策緊密關聯，要從規劃上實現能源集約利用，必須從能源政策制定上與其他相關政策相互協調，應在可持續發展這一總體目標下加以整合。［6］要在城鎮化規劃思路中克服以往只關注局部規劃、忽視全局規劃問題，克服只重視能源供給規劃而忽視能源利用過程控制和管理問題。同時，必須將城鎮化中面臨的工業化導致的能源消費問題進行有效規劃，實現城鎮化發展規劃與能源利用規劃雙約束的工業化發展模式，最大限度地減少工業發展引發的能源利用問題，實現城市工業生產、城市自身建設規劃及能源利用規劃三者相融合。

 

  ( 三) 構建高效能源系統，將能源集約利用的全方位循環過程納入城市發展中城市能源系統是城市基礎設施的主要組成部分，它是為滿足城市工業生產、民用和商用建筑以及交通運輸等部門的能源需求，由城市外部輸入油、氣、煤、電及可再生能源，經過城市電網、燃氣網、熱力網等輸配、轉換至最終使用環節的末端設備組成的系統。要實現高效的能源系統，應從能源循環的角度出發，將城市能源的生產、輸入、傳遞、轉化( 消費) 至輸出等全方位循環過程納入城市發展之中，使城市空間系統、社會系統、經濟系統、交通系統和生態系統的構建與城市能源循環的最優化過程相一致。

 

  ( 四) 探索特色城市模式，實現城市能源集約利用我國由于存在國土面積大、自然資源分布不均衡、能源技術水平不高等客觀條件，城鎮化發展中各城市對能源的利用有很大差異，包括能源利用結構、能源的利用效率及對能源的依賴程度等都不同。基于這些客觀存在的條件，結合各城市自身的發展特點來探索特色城市模式，既是尊重前期發展成果，也是科學發展的理性選擇。現有城市發展類型按能源稟賦差異可分為能源豐裕型、能源自給自足型和能源缺乏型。對能源豐裕型城市，要利用城市能源優勢進行能源利用模式探索，避免由于能源供給充足導致的廉價粗放消費。同時，加強城市產業轉型，避免工業經濟發展對能源的過度依賴，致使發展后勁不足。對能源自給自足型城市，要在現有基礎上力圖構建新的城市能源供求體系，從加強能源的循環利用、改變城市的用能結構等方面來優化供求比例。同時，也要改善能源利用的效率，減少碳排放等。對能源缺乏型城市，應在城市發展規模上進行適當控制，城市的經濟發展應以低能耗、低污染的產業為主，同時因地制宜加強新能源的開發利用，從供求兩方面來改善城市用能局面。