如何正確理解地熱能項目開發的資源環境規制問題

地大熱能地熱+多能互補新聞網訊：在推動實現碳達峰和碳中和政策目標的背景下，地熱作為儲量豐富、分布較廣、穩定可靠的可再生能源，正迎來一個新的快速發展階段。2021年9月，國家發改委、國家能源局等8部門聯合發布了《關于促進地熱能開發利用的若干意見》，提出要使地熱能在能源生產和消費革命中發揮更加重要的作用，并進而提出地熱能發展的階段性目標、任務與保障措施等。在大力推進地熱項目開發的同時，需要注意的是，地熱還具有礦產資源屬性，其并非像太陽能、風能那樣取之不盡用之不竭，而是有著特定的資源環境約束，需要強化對其的資源環境規制。

一、正確理解地熱的“可再生性”

地熱能是蘊藏在地球內部的天然熱源，作為自然資源的地熱是指在特定經濟技術條件下能夠被人類所利用的地球內部的地熱能、地熱流體及其有用組分。地熱資源的生成是一種地質事件，其能源起源于地球的熔融巖漿和放射性物質的衰變，經由地下水的深處循環和來自極深處的巖漿侵入到地殼后，把熱量從地下深處帶至近表層，從而形成地熱資源。地熱是我國《可再生能源法》所列明的6種可再生能源類型之一，被廣泛應用于溫泉療養、冬季取暖、發電等多個領域，是我國正在構建的高效低碳綠色能源體系的重要組成部分。

二、地熱開發的資源環境規制及其主要問題點

我國對于自然資源的法律規制是按照自然資源類型分別進行管理的。地熱具有礦產資源的屬性。我國《礦產資源法實施細則》第二條規定，所謂礦產資源是指“由地質作用形成的，具有利用價值的，呈固態、液態、氣態的自然資源。”《礦產資源法實施細則》后附的《礦產資源分類細目》中也明確將地熱界定為能源類礦產資源。實踐中，由于地熱開發以淺層地熱能和水熱型地熱能為主，還會涉及地下水的開采，這方面需要遵守我國《水法》的規定。此外，地熱項目的開發也會對地質環境以及生態環境產生影響，需要遵守相關環境保護的法律規范。實踐中有關地熱項目開發資源環境規制的主要問題點集中在以下幾個方面：

一是關于優化項目審批問題。行政許可是我國對各類自然資源進行管理的基本制度，由于地熱兼具可再生能源、礦產資源、水資源等多重屬性，勢必會在實踐中形成對地熱開發項目的多重審批情形。例如，按照《礦產資源法》的規定，對勘探、開采礦產資源實施許可證管理，勘探、開采地熱資源應當分別向政府主管部門提出申請，經審批方能獲得許可證，申請人也才能成為法律上認定的探礦權人和采礦權人，合法進行地熱資源的勘探和開采。《水法》也規定，直接從江河、湖泊或者地下取用水資源的單位和個人，應當依法向水行政主管部門或者流域管理機構申請領取取水許可證取得取水權。因此，如何優化地熱項目的審批流程，提高許可效能就成為實踐關注的焦點。8部門聯合發布的《關于促進地熱能開發利用的若干意見》對此進行了積極回應，提出要“簡化地熱能開發利用項目前期手續”，要求各有關主管部門采取數據共享、集中審批、多部門審批協同聯動等方式，優化審批流程，提高審批效能，并鼓勵地方優化地熱礦業權和取水許可的辦理流程、精簡審批要件。

二是關于資源稅費的繳納問題。我國對于自然資源實施有償使用制度。對于利用探礦權、采礦權以及取水權取得的資源都需要繳納相應的資源稅費，而對于地熱項目是否需要同時征礦產資源稅費和水資源費，且是否會涉及到重復收費、過分增加企業負擔等問題持續受到關注。這方面的實踐操作隨著相關法律的實施有一個發展變化的過程。以1998年中編辦《關于地熱水礦泉水管理職責分工問題的通知》為代表，當時實踐中明確地熱能的開發只需交納資源稅和礦產資源補償費，而不需要交納水資源費。2003年我國《水法》修訂后增加收取水資源費的規定，要求獲得取水權必須要繳納水資源費，這也就意味著取水必須依法繳費。由此形成了依據《礦產資源法》和《水法》分別進行收費的模式，并一直沿用至今。查閱相關案例發現，我國的司法實踐實際上也支持這種分別收費模式，至于這種分別收費模式是否會過分增加企業負擔則不然。既然地熱和水被視為兩種資源，那么就應該對于開采地熱能并同時取水的行為，分別收取稅費。當然，也可以通過稅費減免來激勵項目開發方采取有利于節約資源、提高資源利用效率的技術和開采方式。

三是關于環境保護問題。地熱開發的環境保護體現為生態環境保護和地質環境保護兩個方面，前者我國已經建立了一套行之有效的項目環境管理制度，例如環境影響評價制度和三同時制度，開發地熱項目也需要遵循這些環境管理制度，后者則是地熱項目開發時需要規制的重點。自然資源部2019年修正的《礦山地質環境保護規定》旨在預防和治理恢復因礦產資源勘查開采等活動造成的地質環境破壞，其中的一項重要制度就是要求采礦權申請人在申請辦理采礦許可證時編制礦山地質環境保護與土地復墾方案，將之作為申請采礦許可證的基本條件之一。當然，地質環境保護具有整體性，除了項目層面之外，還需要在對地熱資源進行調查的基礎上，通過制定地熱開發利用規劃來綜合考慮地熱資源開采和地質環境保護等事宜，并以科學的規劃來指導具體項目的開發。強化地質環境保護不僅有利于防止地質災害，也有助于更好地保證資源的可持續利用。

三、地熱開發的資源環境規制與激勵政策相協同

可再生能源是我國能源發展的優先領域，國家為此出臺了一系列財稅激勵政策與措施，通過政策支持來推動可再生能源發展是各國的通行做法。地熱開發也不例外，其政策的合理性在于地熱的規模化開發利用會受到諸如技術、資金等方面的限制，迫切需要國家采取針對性激勵措施，而這種激勵措施不僅需要考慮地熱開發本身，還需要從保證資源持續開發和保護環境的角度進行綜合考慮，也即將資源環境規制與激勵政策措施有機結合起來，一方面強化資源環境規制和政府監管，另一方面探索將地熱開發的激勵手段與資源環境保護協同的具體路徑，例如將地熱能開發的激勵措施與地熱能低碳、保護的開發技術與開發模式相銜接，對于采用熱水回灌技術的地熱開發，也就是只取熱能不取地下水的項目可以通過稅收減免等方式予以激勵，從而獲得最大的政策法律實效。

總之，面對地熱能的產業化發展，相關企業在積極獲取項目、爭取政府政策支持、搶占市場的同時，還需格外重視項目開發過程中的資源環境合規事宜。