國家名義之下的旅游資源壟斷與產權困境—以從化溫泉風景區為例

  旅游資源是旅游地開發的基礎，也是地理學者研究旅游問題的主要領域之一［1］，當下地理學的“制度轉向”［2］則給予了國內旅游資源的研究者以新的啟示。近年來，旅游資源的“公共物品”問題［3］引起了西方學者的廣泛關注［3 ～ 7］。在中國，山川、河流、森林等眾多自然類旅游資源并不是純粹意義上的公共物品，而是被定義為國家所有，這種國家所有的旅游資源與西方文獻所述的“公共物品”存在哪些異同值得探究。本文對溫泉旅游資源開發問題的探討不僅是對國家所有的自然資源問題的一次理論探討，其研究結果也可以為中國各地的旅游開發實踐提供政策建議。

 

  隨著中國市場經濟改革的逐步推進，旅游事業的不斷發展，有學者指出，在舊的管理體制下，旅游資源的產權主體只有國家，而作為國家代理人的政府的行政行為不僅扭曲了經濟效率，而且抹殺了產權的激勵效應，而旅游管理權力的部門分割更是導致了嚴重的“政府失靈”［8］。有鑒于此，有人提出采取產權分離甚至私有化的方式將旅游資源的國有屬性轉變為明晰的私人產權，以解決旅游資源開發中的“公共物品”問題。實際上，中國國有旅游資源面臨的產權問題絕非偶然，科爾奈在研究社會主義經濟的“短缺”現象時，最早提出了產權問題［9］，產權問題正是在社會主義國家經濟轉型的這個大背景下才真正成為研究的中心課題之一［10］。但是產權在實際生活中許多方面的運行都與經濟學的“權利產權”理論模式相去甚遠，實際生活中的產權常常是模糊的，象征性的，而且可能在討價還價的過程中不斷地被重新界定［11， 12］。河流、山川、溫泉等自然類旅游資源雖然明確定義其為國家所有，但是在近年來的資本化的產權改革浪潮中，在國家與民間、權力與資本的角逐中，國有的旅游資源究竟是以一種怎樣的產權形態運作卻并不是一個容易說清的問題。近年來，對新自由主義思潮影響下的全球范圍內的自然資源管治模式的研究成為西方地理學界關注的熱點問題。新自由主義政策在各地資源管制中受到推崇的原因，是基于西方市民社會對于國家官僚機構在對待“公共物品”的代理過程中更多的從國家利益出發而忽視了社區利益的不滿。但是，隨著改革方案在各地的推進，越來越多的學者意識到自然資源物品與社會經濟生活中其他領域的新自由主義化過程有著明顯差異。有的學者更是指出，在新自由主義的理念下對公共自然資源私有化的進程催生了“掠奪性”的現代原始積累形式，在這種更加依賴于市場機制的制度設計中，資源環境將面臨更加惡化的危險。由此可見，目前國內一些學者所提出的旅游資源的各種產權改革方案還有待斟酌。以溫泉資源開發為例，從先后出臺的礦產資源管理法規中可以清晰的梳理出國家從存量到增量的強制性產權改革過程，其目的就是要通過資本化的方式實現礦產資源的國家權益。但是，全國各地溫泉資源的破壞性開采問題的出現與國家礦產資源產權改革在時間上的同步，不禁使人產生這樣的疑問: 溫泉資源的產權改革對溫泉地到底產生了什么樣的影響? 本文試圖通過溫泉資源這一典型的國家所有的旅游資源為切入點，通過一個典型案例的分析探析中國國有旅游資源開發過程中，在經歷了產權改革的前后，其“公共物品”的弊端卻一直無法摒除的本質原因。

 

  1 案例地選擇與研究方法

 

  1． 1 案例地選擇

 

  從化市屬于廣州市下屬的縣級市，從化溫泉風景區位于從化市中部，距離從化市中心區街口鎮15 km，距離廣州市70 km。明清時期此處溫泉已得到開發利用， 20 世紀30 年代開始有官僚資本家在此處集資興建溫泉別墅，建國后在50 年代成為接待黨中央、國家領導人、外國元首的溫泉療養地，聞名海內外。目前從化溫泉風景區內溫泉賓館等旅游接待單位超過50 家，而已探明的地下溫泉資源只有3000 t /d①，為了滿足過度建設的溫泉接待單位，從化溫泉風景區長期存在過量開采現象。從化溫泉的資源破壞已經得到社會各界的普遍關注，廣州市人大2008 年、2009 年連續2 a 提案要求解決從化溫泉亂開濫采的問題，保護溫泉資源。因此，從化溫泉屬于國內典型的過度開發型的溫泉旅游地。

 

  1． 2 研究方法

 

  研究采用深度訪談法和文獻分析結合實地考察等定性研究方法，對從化溫泉風景區這一典型案例地進行深度剖析，試圖解釋國家所有的旅游資源在開發過程中出現破壞性開發的原因。研究者于1984 年開始接觸從化溫泉，1997 年第一次進行研究意義的調研，2009 年3 月開始針對本研究進行深入調研，首先收集整理從化市政府相關職能部門有關溫泉地區發展歷史文獻資料，了解從化溫泉的發展歷程，對其中的關鍵性歷史事件和原因進行分析; 同年4 月通過實地考察的方式，走訪從化溫泉風景區內50 家旅游經營單位，了解使用溫泉資源的狀況; 2009 年5 月底和10 月初再次進入案例地，針對之前文獻分析和實地考察過程中的關鍵問題進行關鍵人物訪談，以期回答研究過程中提出的問題，在此期間研究者總共訪談了30 人次，包括與溫泉開發管理相關的各級政府官員10 人次、溫泉資源的開采企業人員3 人次、溫泉資源的使用企業人員15 人次及當地的居民2 人次。

 

  2 從化溫泉風景區溫泉資源的開發歷程及結果

 

  2． 1 從化溫泉風景區的開發歷程

 

  從化溫泉的開發始于1933 ～ 1936 年，當時的地方官僚資本家在從化溫泉投資建設別墅、樓宇37 幢，至1937 年抗日戰爭爆發，這一階段的溫泉建設停止。1949 年解放后，溫泉地區的別墅樓宇作為官僚資產被中共中央華南分局接管，之后設立華南干部療養院( 即廣東省干部療養院) 、廣東省人民政府交際處第二招待所( 即廣東溫泉賓館) 、廣州軍區溫泉招待所。至文化大革命前，這3 家單位在從化溫泉分別投資新建了數十幢賓館、別墅等溫泉接待設施。20 世紀70 年代末從化溫泉再次迎來開發的高潮，由于市縣一級的政府機構的廣泛參與，至80 年代末期從化溫泉新投資建設樓宇43幢，建筑面積7． 3 萬多m2［27］，至此從化溫泉的旅游接待設施接近飽和。90 年代由于國企改革的影響，從化溫泉開發陷入停滯，期間眾多小型國有溫泉企業向民營企業改制。2002 年之后，仙沐園等民營資本開始進駐從化溫泉，并推動從化溫泉地區的開發再次復蘇。

 

  表1 是對從化溫泉現有接待單位的隸屬關系與進駐年代的調查結果，從中可以發現，進駐溫泉的單位按時間順序由高層政府向基層政府發展，建設資金從國家資本向民營資本過渡。在建國初期，進入從化溫泉的建設單位只有省級和大軍區( 廣州軍區) 單位，這些單位至今仍然占據著從化溫泉的核心區位和資源。1978年改革開放之后，廣州市、從化縣等地方政府及其隸屬部門才得到進入從化溫泉的機會并開始大量投入建設，在這一次多層級政府共同參與的開發建設潮中，從化溫泉的可開發用地接近了飽和。經過前期的開發，留給民營資本進駐從化溫泉的空間已經不多，之所以2002 年之后出現多家民營資本進駐從化溫泉的情況，一是因為國營賓館在本就競爭激烈、經營慘淡的情況下，又恰逢國家提出政企分離的宏觀政策，出現大批倒閉和轉售的情況; 二是溫泉設計理念在2000年之后出現了革新，戶外溫泉成為時尚，而從化老的溫泉賓館多沒有戶外溫泉產品，也不具備投資戶外溫泉的實力，因此給民營資本留下了錯位競爭的空間。但是，無論投資主體如何更換， 70 多a 的發展過程中實際使用溫泉的設施不斷得以增加。

 

  2． 2 從化溫泉風景區內溫泉資源的逐步萎縮

 

  與從化溫泉接待設施的空間擴張相對應的，是地下溫泉資源的萎縮。

 

  建國前，在流溪河兩岸從化溫泉所在地有9 處泉眼自然涌出熱水，水熱燙手。隨著從化溫泉療養單位的增多，依靠天然露頭分享式的開采已經不能滿足進駐單位的用水，矛盾開始凸現。1971 年，廣東溫泉賓館鉆孔開采地下熱水成功，有條件打井的單位紛紛效仿廣東溫泉賓館出資打井，至1986 年，各單位在從化溫泉地區總共打造生產井8 口，原自然涌出的9 處溫泉露頭全部斷流。天然溫泉的斷流，愈演愈烈的打井風潮引起了社會各界的關注，1987 年8 月，廣東省省人民政府規定“駐溫泉各單位未經省人民政府審批不允許打新井，也不得增加新的溫泉水用戶”，并“委托從化縣成立溫泉景區管理機構，對溫泉地區進行統一管理，并對溫泉使用單位征收資源費”。至此，從化溫泉機井取水的總體格局基本形成。

 

  20 世紀70 年代以前，從化溫泉的9 處天然露頭自流量為1454 t /d， 1986 年各溫泉水井的抽水量已達2488 t /d①，至2009 年從化溫泉實際抽水量則已達3700 t /d，而從化溫泉的開采量極限值僅為2500 t /d②，因此，從化溫泉超量開采的歷史已有20多a。在長期超量開采地下熱水的過程中，全區地熱降落漏斗范圍擴大，引起淺層地下水及流溪河水反補給加劇，其結果除使各開發井水溫大幅度下降外，已造成1986 年圈定的2 個60℃等值線分布范圍內，其中北部一個消失，中部一個向地熱中心區收縮變小①②( 圖1) 。按現有成井數如再增加地熱資源的開采量，其溫度、水位下降將進一步加劇。

 

  3 市場化進程中國有旅游資源的產權困境

 

  3． 1 溫泉資源開采權多頭壟斷導致公地悲劇

 

  從化溫泉資源的開采格局形成于計劃經濟年代，當時《礦產資源法》尚未出臺，溫泉資源的產權問題沒有得到清楚界定，溫泉資源是免費的。各級政府、部門都可以通過行政指令的方式進駐從化溫泉，政治權力的高下成為獲取溫泉資源的唯一手段，博弈之下從化溫泉資源多半掌握在省級單位手中，而本地的基層政府與社區居民則基本沒有溫泉資源的開采權( 表2) 。

 

  溫泉資源的開采權掌握在省級單位手中并不

 

  會必然導致溫泉資源的破壞性開采，問題在于權力角逐之下所形成的開采權被分散到多家不同的省級單位手中，且彼此之間缺少協調與干預的手段。

 

  尤其在經歷了政企分離的改革后，這些企業越來越像獨立的經濟人，原先可能受到的政治約束日益減少，追求自身利益最大化的沖動越來越占據上風。

 

  對于從化溫泉的開采權企業而言，開采到的溫泉資源除了部分自用外，出售溫泉資源獲利已成為其收入的主要部分，而通過權力博弈獲取的開采權本身是廉價的甚至免費的。各家采水單位清楚，多采一些溫泉水就是多掌握一些主動權，單方面地少采一些溫泉水對于整體控制從化溫泉的超量開采問題無濟于事，反而傷害了自己的核心利益，從化溫泉成為國有名義之下的公地。面對日益增長的游客和常年來訪的上級領導和一塊總量既定的地熱田，開采單位之間的競爭性采水行為日益明顯。

 

  3． 2 未經認可的收益權導致溫泉資源低價供給省級單位控制資源開采權不是過量開采資源的直接原因，問題在于這些開采單位目前都將出售溫泉水給其他旅游單位作為其重要的經濟來源。

 

  由于溫泉資源的出售價格偏低，加之近年來溫泉旅游大熱，導致溫泉水的需求量很大。另一方面，從化溫泉的4 家單位是在計劃經濟年代通過行政指令的形式獲得了溫泉資源的開采權，當時省政府曾出臺規定，認定各開采單位管理自己的生產井，但并未就開采出來的溫泉資源可否出售作出規定，因此他們出售溫泉的行為在某種程度超越了省政府的規定，而過量采水也顯然違反了省里的相關規定。這導致4 家單位都不愿向外界或彼此就出售溫泉的細節進行過多披露，那意味著信息的外露，將會帶來遭到懲罰的風險。在這個壟斷市場中，其中1 家單位因為其在中國行政體制中的權力地位最高，受到上層政府的制約最小，因而成為價格主導，另外3 家則采取效仿這家單位制定相同價格。

 

  這家單位之所以能成為這個壟斷市場中的價格，是因為它制定價格過程中的遭受上級問責的風險較低，但是即便如此，這家單位在每年制定溫泉價格時也是十分小心，雖然感覺到價格低于市場價值，但是每年都試探性的上漲一點，以保證用戶心理可承受，這是因為用戶的不滿也將帶來信息外露的風險。目前從化溫泉的溫泉水資源價格在6 元/t 左右，這樣的價格對于當地的旅游企業來說也是愿意接受的，有的溫泉用水企業甚至用買到的溫泉水供給自己的員工生活使用，因為對他們而言，較低的成本對于他們的經營沒有構成太大負擔。

 

  3． 3 溫泉資源產權清晰化過程遭遇權力囹圄

 

  要解決從化溫泉破壞性開采問題，最根本的是要在明晰產權的基礎上實現溫泉資源的統一管理。

 

  《礦產資源法》規定“溫泉資源屬國家所有，由省人民政府地質礦產主管部門審批和頒發采礦許可證”，表明省政府作為國家的代理者，具有了資源的處置權。如果由廣東省政府成立管理機構對從化溫泉資源進行統一管理是最合理的方式。實際上從化溫泉在20 世紀70 年代確是由廣東省成立的溫泉管委會進行管理的，但是隨著行政體制改革的深化，省政府直接管理從化溫泉管委會這類地方經營性實體顯得越來越不合時宜，廣東省政府在80 年代初期就將從化溫泉的管理權交給了從化市，從化市專門成立溫泉鎮對從化溫泉進行統一管理。但是，早在從化溫泉管理權層層下放之前，溫泉資源的使用權已經從省政府分配到各省屬和市屬的企業手中。這就導致溫泉鎮作為管理從化溫泉的實體，空有“管理”溫泉資源的名義，卻沒有控制溫泉的實際使用。再加上溫泉鎮的行政級別低于各省屬、市屬企業，這更使得其在干預溫泉資源使用問題上顯得束手束腳。正是在這種產權分割的管理體制下，導致從化溫泉的破壞性問題久治不愈。

 

  實際上，就溫泉資源處置權的問題，從化地方政府與省政府之間的博弈一直沒有停止過。多年的過度取水導致的資源危機使從化市政府如履薄冰，經常受到輿論指責與上級問責，但是，要想改變現在的溫泉資源控制格局，就必須從另外3 家省屬單位手中收回溫泉資源的開采或收益權，這對地處廣州北部山區，財政依賴度較高的從化市而言，是需要冒極大政治風險的，潛在的高昂政治成本導致基層政府在產權明晰問題上裹足不前。

 

  4 結論與討論

 

  國有旅游資源雖然在近年來的各種產權改革過程之中受到體制沖擊，但是遠沒有按照既定軌道完全過渡到產權清晰的管理體制之中。例如溫泉資源，國家主導的礦產資源產權改革的本意是要通過資源資本化的方式透過市場機制這只無形之手實現資源的優化配置。但是在計劃經濟時代形成的依靠權力瓜分溫泉資源的利益格局沒有也難以立即打破，其結果是，一方面歷史上形成的溫泉資源開采單位依靠其半官方的身份通過權力關系繼續把持溫泉資源的開采權，使溫泉資源的礦業權市場難以開放; 另一方面，這些半官方企業又以價格方式將無償獲取的溫泉資源轉售給市場中的溫泉旅游企業。這些半官方企業成為阻斷國家資源流入市場的中間官僚力量，這些企業往往占據了溫泉地的最佳地理位置，雖然自身的溫泉產品已經難以創造效益，但憑借其掌控的溫泉資源向上攫取國家利益，向下擠壓其他溫泉旅游企業，依靠資源換取的資本維持營生。更嚴重的是，當溫泉的開采權被多家半官方企業所分割，各家企業在追求個人利益最大化的過程中，當地的溫泉資源變成了國家名義之下的公地，資源的過度開采往往難以避免。地方政府在這種溫泉資源管控格局中喪失了指導地方發展的主動權，并成為輿論與上級責難的對象，但當其要明晰產權歸宿、實施統一管理時又因受制于至上而下的行政體制而舉步維艱。

 

  就此來看，中國國家所有的旅游資源的改革過

 

  程與西方所謂新自由主義化的潮流并不完全類同，雖然改革確有建立自律市場管治地方旅游資源的意圖，但是國家依然是制定規則的主人，各種半官方組織依然是資源管控格局中的主角，市民社會的力量鮮有所見。這一切都與新自由主義所倡導的國家退出，讓市民社會按照自律市場管制資源的理念不同［28］。世界上任何一個國家任何一個領域的制度變革都不是發生在制度真空之中，而是與各種現存的國家、地方法規制度相伴生［29］，中國正處于一個社會經濟領域同時面臨深層次改革的復雜歷史時期，將中國旅游資源開發過程中所出現的問題簡單歸結于國家或是制度本身，是有失偏頗的，要對整個中國旅游資源改革中面臨的問題做出全面解讀也絕非本文一言可以蔽之的，這需要更多的后續實證研究的跟進。但是可以肯定的一點是，中國國有旅游資源改革問題表現出與西方社會截然不同的進程與結果，而這也成為本研究后續與西方理論尋求對話的契機所在。